2024年5月29日，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号，以下简称《行动方案》），紧扣“十四五”节能降碳约束性指标，部署重点行业领域和用能环节节能降碳任务，采取务实管用措施，加大工作推进力度，着力推动高质量发展，为实现碳达峰碳中和目标奠定坚实基础。

一、节能降碳是推动高质量发展的必然选择

绿色低碳发展，是推动高质量发展的重要任务。高质量发展是新时代的硬道理，绿色发展是高质量发展的底色。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，新质生产力本身就是绿色生产力。《行动方案》提出的政策举措，以提升节能降碳能力和水平为出发点，以发展绿色低碳新质生产力为落脚点，有利于扭转传统的粗放增长方式，有利于提高全要素生产率，有利于推动质量变革、效率变革、动力变革，推动经济高质量发展。

节能降碳行动，是推动高质量发展的重要抓手。我国重点领域和行业节能降碳增效潜力巨大，推动能耗双控转向碳排放双控的制度基础需加快夯实。《行动方案》部署了能源、工业、建筑、交通、公共机构、用能设备等十大领域节能降碳行动，完善节能降碳机制，强化能耗、排放、技术等标准牵引，对努力完成“十四五”节能降碳目标、助力实现碳达峰碳中和具有重要意义。

二、节能降碳是发展新质生产力的重要举措

加快改造升级，推动传统产业绿色低碳转型。以节能降碳为切入点发展新质生产力，关键在科技创新和先进技术应用。《行动方案》结合钢铁、石化化工、有色金属、建材等行业的最新前沿技术和装备，推广普及钢铁行业高炉炉顶煤气、焦炉煤气余热、低品位余热综合利用、石化化工行业先进气化炉、有色金属行业高效稳定铝电解和铜锍连续吹炼、建材行业陶瓷干法制粉等先进技术装备，为相关行业节能降碳改造升级指明了方向。结合大规模设备更新和消费品以旧换新，推进“十四五”后两年节能降碳改造，在节能增效、提高先进产能占比的同时，提升生产效率、拉动投资消费，是实现经济发展稳中求进、以进促稳的重要举措。

激发需求活力，壮大新能源和循环经济等新兴产业。推进产业结构优化调整，推动经济绿色低碳高质量发展，培育壮大新兴产业是关键。《行动方案》提出，要大力推进非化石能源开发利用，推动重点领域用能低碳替代，实施新上高耗能项目非化石能源消费承诺，积极开辟非化石能源消费场景，促进相关产业发展。积极发展循环经济产业，推动废钢、尾矿、废石、废渣、工业副产石膏、废旧装备产品回收和综合利用。推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等“一站式”综合服务模式，加大对节能服务产业发展支持力度，为建设现代化产业体系提供有力支撑。

强化科技创新，超前布局氢能、人工智能等未来产业。培育发展未来产业，是在全球新一轮科技革命和产业变革中抢占先机的重要战略举措。《行动方案》积极推广微电网、虚拟电厂、车网互动等新技术新模式，布局钢铁行业氢冶金、化工行业绿氢炼化、工业园区核能供汽供热、清洁低碳交通运输工具、大型公共建筑用电设备智能群控等领域科技研发和示范应用，推动绿色低碳先进技术示范工程建设，引导金融机构创新绿色和转型金融产品，为氢能、人工智能、核能供热等未来产业发展奠定更加坚实的基础。

三、节能降碳是实现国家规划目标的重要保障

完善管理体制，发挥政策指挥棒作用。2024—2025年，是推动能耗双控转向碳排放双控的重要时期，建立健全节能降碳管理体制机制，将战略部署转化为可操作的具体政策，是“十四五”后两年实现节能降碳目标的重要工作。《行动方案》提出强化节能降碳目标责任评价考核、严格固定资产投资项目节能审查和环评审批、加强重点用能单位节能降碳管理、加大节能监察力度、加强能源消费和碳排放统计核算等5方面举措，明确将节能改造量和非化石能源消费量纳入节能目标责任评价考核，大力推进法规政策标准体系建设，推动各地区、各有关部门和重点企业强化节能降碳意识，有力支撑节能降碳目标任务落地见效。

强化市场机制，激发节能降碳内生动力。节能降碳既有公益特征，也要遵循市场规律。要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，调动全社会力量参与节能降碳。《行动方案》提出，要深化新能源上网电价市场化改革，完善高耗能行业阶梯电价制度，深化供热计量改革、有序推进两部制热价，充分发挥价格杠杆作用。推进用能权有偿使用和交易，稳妥扩大全国碳市场覆盖范围，有序建设温室气体自愿减排交易市场，加快建设绿证交易市场，健全节能降碳市场化机制，有利于激发企业节能降碳的内生动力。

发挥政府作用，制定规则并弥补市场失灵。在市场规则制定、防范市场失灵方面，政府要发挥重要作用，巩固全社会共识、防止公共利益受损。《行动方案》提出推动修订节约能源法、固定资产投资项目节能审查办法、重点用能单位节能管理办法、节能监察办法等法律法规，结合推动大规模设备更新和消费品以旧换新加快节能标准制修订，相关举措顺应我国节能降碳工作新形势新要求，有助于规范各类主体行为，为实现“十四五”节能降碳目标更好地保驾护航。（作者：吕文斌 中国宏观经济研究院能源研究所所长；白泉 中国宏观经济研究院能源研究所能源效率中心主任）