当前，应对气候变化已进入全球治理新阶段，并正逐渐演变为国际经济、政治和外交等事务的竞争焦点。2022年俄乌冲突爆发以来，导致德国深陷能源危机风暴，不仅能源供给短缺、价格飙升，而且化工、钢铁、汽车等工业生产成本高涨，加上美国政策引导出现产业转移和经济衰退现象，德国总理朔尔茨总结为“时代转折”。为此，德国采取务实行动不断增强碳中和政策的可塑性和衔接性，一改此前的激进策略，将防控碳中和行动风险作为首要任务，在能源、电力等领域采取“安全优先”原则，强调保障国家能源安全、维护工业竞争力。本文基于德国碳中和战略政策的最新动向，旨在探析其战略调整与推进的内在动因和实施路径。

一、破局时代困境铸强碳中和时代领导力

德国将应对气候变化作为综合性政府议题，并视为塑造德国国际形象和国际领导者角色的重要手段。2022年俄乌冲突是德国碳中和战略的转折点，剧烈振荡的国际局势和能源市场迫使德国政府重新评估能源与气候政策，在全面实施气候保护政治主张基础上，统筹战略调整实施更为系统稳健的改革举措。

一是以气候行动为切口推动气候外交。碳中和时代气候治理成为国际政治和外交事务的重要战场，随着欧盟持续强化在国际气候秩序中的话语权和主动权，德国政府不仅强化气候行动的履约责任，而且在欧盟气候政策中扮演着重要的“桥梁”角色，促成欧盟“减排55%”气候一揽子提案和碳边境调节机制的出台。《国家安全战略》明确提出将气候外交作为气候战略的重要组成，旨在全球气候治理新秩序中发挥积极作用。

二是以更加坚决的态度推进能源转型。鉴于能源危机的持续深远影响以及对气候变化的认识不断深入，为缓解短期能源短缺和保障中长期能源供应安全性、经济性及可持续性，德国联邦内阁各利益方把气候行动作为政治博弈的核心，实施了21世纪以来德国规模最大、范围最广的能源体系政策改革，把可再生能源和能源效率作为实现碳中和转型的两大支柱。

三是全面布局构建碳中和工业强国。德国政府将碳中和行动作为维护并增强工业全球竞争力的重要契机，目标是到2045年成为全球首个实现碳中和转型的工业化国家。2023年，德国政府出台《时代转折中的工业战略：确保工业地位，提升繁荣，加强经济安全》[1]，重点关注碳中和转型、数字和技术主权等领域，确保在相互依存和依赖的供应链关系中，保障关键矿产、光伏组件等初级产品的供应安全。

四是以更加多元的举措降低系统性风险。国内方面，实施能源应急一揽子计划削减能源账单，扩建液化天然气接收终端和基础设施，重启燃煤电厂、延迟核电关闭期限。国外方面，加强与中东、北非等地区油气合作，推动北海清洁能源岛联合开发，加快与比利时、荷兰、瑞典、瑞士等国的能源互联互通，与澳大利亚、美国等缔结新的双边能源伙伴关系和氢能协议。

二、制度改革牵引国家气候治理体系创新

一是统筹推进经济发展与气候行动政策部署。2021年底，执政联盟组建了全新的经济事务与气候保护“超级部”（BMKW），由国家副总理、绿党主席担任部长，融合了经济、气候、能源、环境等部门相关机构，以此全面领导德国的气候与能源转型路径，并试图在欧盟乃至全球碳中和治理中发挥引领作用。BMKW核心任务是在强大的经济繁荣中实现气候中和，以应对气候变化、数字革命、人口变化、确保能源供应和扩大清洁能源（特别是风能和太阳能）等21世纪主要挑战，永久确保德国的经济竞争力和高就业水平[2]。

二是持续完善气候协调组织体系。根据2019年《气候变化法》设立的跨学科“气候问题专家委员会”，由联邦议院任命的5名不同领域科学家组成，就确定或变更年度排放量、更新气候行动计划、制定气候保护规划等内容提供决策咨询。在BMKW部门成立了专门的“气候中和政府协调办公室”[3]，进一步发挥联邦政府机构在迈向碳中和路径上的典范作用。

三是改革国家气候专项基金保障资金投入。2022年7月，德国将原“能源与气候基金”（EKF）改革为“气候与转型基金”（KTF）[4]，作为能源转型和气候行动专项资金。2023年8月，德国将基金总额提高至2118亿欧元[5]，主要来自碳排放交易收入，较之前的1700亿欧元提升300亿，投资期限在2024—2027年，重点用于高效建筑、电动汽车、充电基础设施、氢能产业、能效提升及可再生能源利用等领域。

三、深化“四位一体”布局构建绿色转型生态体系

在迈向碳中和经济转型进程中，德国从改革法律体系、变革未来能源体系、重塑工业价值链、优化调整科技创新布局四方面，一体化嵌入式构建“四位一体”的碳中和政策路径。

一是系统立法编制碳中和行动路线图。德国是最为重视气候与能源立法的发达国家，在促进碳中和法律体系的构建过程中注重系统性、科学性、前瞻性。①修订颁布《气候行动保护法》[6]，将气候保护作为联邦政府的跨部门优先事务，首次以法律形式确定德国碳中和分阶段分领域减排目标。②确立可再生能源优先地位。修订《可再生能源法》，从立法层面确立了可再生能源的全面优先地位，首次提出可再生能源建设优于环境保护，为解决可再生能源设施相关环境保护法规冲突提供依据[7]。③细化分阶段分领域发展目标。明确不同阶段的可再生能源累计发电量，设定发电量临时目标的参考值，制定太阳能、陆上风能、海上风能、生物质能等发展规划，还首次规定了氢能（尤其是绿氢）、储能等新兴产业阶段目标。④系统完善气候行动配套机制。修订《能源安全法》[8]，强化政府对于关键能源基础设施、零部件以及企业等的管控能力。《燃煤发电退出法案》维持2038年退煤期限目标，还制定了提前退煤以及能源应急备选方案[9]。

二是加快能源系统碳中和转型。德国政府强调，实现2045年碳中和目标需要整个能源系统进行根本性转型。①构建未来能源供应体系。受俄乌冲突等因素影响，德国政府对坚持能源转型的政策决心较为统一，从主要战略政策来看，其短期优先发展可再生能源，将2030年可再生能源发电量占比目标由65%大幅提高至80%，加强能源效率提升和电网基础设施配套，未来重点在中期推动氢能规模化应用、远期实现聚变能商业化，从而构建适应能源体系变革的供应体系。调高氢能产业目标，把2030年电解槽产能目标由5吉瓦提高至10吉瓦[10]。未来五年投资超过10亿欧元重点推进核聚变相关技术、材料和设备研发，为2040年实现首座核聚变发电厂夯实技术基础[11]。②推动终端消费场景脱碳。坚持“节能优先，能效第一”的原则，在欧盟最新“能效指令”框架下，德国政府调高能源效率目标，提出到2030年、2045年一次能源消费量分别较2008年减少40%、50%，并细化工业、供热、建筑、交通以及农业等主要排放领域的脱碳路径。

三是重构碳中和工业价值链。在全球碳中和转型中继续保持并增强工业竞争力，充分推动能源转型与工业价值链重构的深度耦合。①强化工业竞争优势。加快传统优势工业低碳化转型，实施碳差价合约制度，为钢铁冶炼、水泥、化工等能源密集型行业提供500亿欧元工业脱碳技术补贴，进一步降低企业成本。推动汽车工业电气化、数字化变革，设立“汽车工业未来基金”构建本土电池创新生态。②确保清洁能源产业链供应链安全。相继出台氢能[12]、光伏[13]、风电[14]等清洁能源制造行动计划，扩大电解槽、电池等关键技术产能，突破光伏和电池组件、风力涡轮机等技术瓶颈，确保原材料供应[15]。③推动产业链碳中和革新。在欧盟排放交易体系（ETS）工具基础上，进一步扩大碳排放交易和碳边界调整机制（CBAM）范围；制定碳管理战略，细化激励碳捕集、利用与封存（CCUS）变革技术生产工艺的措施，确定碳封存和利用的应用领域[16]。

四是优化科技布局嵌入碳中和转型进程。德国政府认为当前世界正处于关键性十年，针对性、前瞻性科技战略研究对于捍卫自身竞争优势、抢占气候转型创新高地至关重要。为推动碳中和目标下的能源转型，德国于2023年发布“第8期能源研究计划”[17]，在上一期能源研究计划基础上做了大幅度调整。新计划以面向碳中和、经济繁荣以及安全韧性能源体系为基本方针，以技术应用为导向，聚焦能源系统、供应安全、低碳供热以及氢能经济关键要素，提出能源系统、供热、电力、氢能、转型五大使命任务。在传统创新布局的基础上，新计划进一步将国家碳中和战略政策嵌入其中，构建以任务为导向的学习型研究计划推进机制。

四、对我国完善双碳战略政策体系的启示

德国碳中和行动实践表明，能源转型与能源安全是保障碳中和目标的关键基础，能源安全始终是首要目标。同时，德国在工业、建筑、交通等领域制定了一系列节能降碳举措，全面系统部署碳中和转型行动路径。

与德国类似，我国能源需求刚性增长、传统能源受限、能源转型任务紧迫。借鉴德国的经验教训，建议我国在推进碳达峰碳中和过程中，需始终重视能源安全，坚持节能优先，大力发展可再生能源，及时出台相关财税政策，推动节能降碳协同发展。具体包括：一是持续完善法律和制度体系，推动碳中和相关立法凝聚行动共识。出台碳排放控制方案、低碳发展促进条例等配套政策，修订、完善《环境保护法》《大气污染防治法》等与气候变化相关的法律法规，逐步强化战略规划、行动计划、评价考核等制度架构。二是始终将能源安全放在首位，立足以煤为主的基本国情，在大力发展可再生能源的同时，加强煤炭清洁高效利用，推进水电、核电等多元化供给。三是持续完善可再生能源支持政策。以我国《可再生能源法》修订为契机，正确处理可再生能源开发利用与生态环境之间的关系，为土地、水域、海域等资源利用提供依据，最大限度简化开发审批程序。四是压实重点行业减排责任，加大对工业、建筑、交通等领域低碳转型的投资支持力度。优化现有产业结构，加快整体社会的绿色低碳经济转型；加快绿色前沿技术产业发展，完善绿氢“制-储-运-用”产业布局，推动新型储能、自主核电技术等产业发展；促进建筑领域绿色发展，加快交通部门低碳转型。五是健全节能和能效提升政策监管体系。进一步深化节能优先理念，强化固定资产投资节能审查；将先进节能降碳资金落到实处，加强对先进技术推广应用的激励引导，扩大企业覆盖范围，加大数据中心等新型高能耗领域的余热余能利用；增强各级政府、企业对能源审计、节能诊断等工作的重视程度。